Новий закон «Про освіту»: навіщо він потрібний?

Закінчується доопрацювання нового закону «Про освіту» до другого читання. Невдовзі він може бути ухвалений Верховною Радою. Але й досі тривають палкі дискусії не тільки про його основні положення, але і про те, чи потрібний він взагалі. Своїми міркуваннями щодо необхідності нового закону ділиться Володимир Бахрушин, головний експерт з питань освіти Реанімаційного пакету реформ.

Чинний закон «Про освіту» давно вже виконують вибірково, чи не виконують зовсім, через його численні внутрішні суперечності та колізії з іншими законами.

Досі їх вирішували за допомогою різноманітних підзаконних актів, які визначали, котрою з норм чи котрим із законів треба користуватися у кожному окремому випадку.

А іноді й створювали свої правила, які не відповідали жодній з норм чинних законів.

Чи хочемо ми й надалі підтримувати цей правовий хаос?

Почалися системні зміни в інших сферах життя – децентралізація, дерегуляція, реформа державного управління, бюджетна реформа. Відставання реформи освіти від інших реформ створює численні проблеми, які поки стосуються окремих функцій, ланок чи регіонів.

Яскравими прикладами є ситуація навколо минулорічної передачі фінансування і управління закладами професійно-технічної освіти на місцевий рівень, а також складнощі з ліцензуванням освітньої діяльності, зумовлені неузгодженістю вимог нового закону про ліцензування видів господарської діяльності та освітнього законодавства.

Через глобалізацію освітнього простору спостерігається стрімке зростання впливу глобальної конкуренції на Україну.

Все більше і більше випускників шкіл та бакалаврських програм вищої освіти продовжують навчання за кордоном.

Адекватного приросту кількості іноземних студентів в Україні немає. Навпаки, Україна все частіше отримує офіційні попередження від партнерів про низьку якість освіти і можливість відмови окремих країн від визнання українських документів про освіту. Але чинний закон не передбачає існування ефективної системи забезпечення якості.

Закон не враховує змін, що відбулися протягом останнього часу у світі, зокрема, глобалізацію освітнього простору, створення нових освітніх технологій, масовість вищої освіти, пришвидшення змін у суспільстві та технологіях тощо.

Він не враховує, а іноді й прямо суперечить окремим нормам міжнародних пактів і договорів, ратифікованих Верховною Радою, іноді ще 30-40 років тому. Зокрема, це стосується прав батьків на вибір форми здобуття освіти, забезпечення територіальної доступності освіти і прав окремих категорій громадян.

Останнім часом загострилися проблеми академічної доброчесності українських освітян і здобувачів освіти.

Все більш масовими стають випадки різноманітних порушень доброчесності – плагіату, фабрикації і фальсифікації результатів освітньої та наукової діяльності, списування, корупції тощо.

Все частіше учні і студенти скаржаться на необ’єктивне оцінювання їх результатів викладачами. І нерідко ці скарги підтверджуються зовнішніми даними, зокрема, порівнянням шкільних оцінок з результатами ЗНО з тих самих предметів.

Чинний закон не містить жодних норм, які б давали змогу вирішувати такі проблеми.

Для виживання української освіти терміново потрібно вирішувати проблеми її фінансування.

Держава сьогодні нездатна суттєво збільшити загальне фінансування чи фінансування у розрахунку на учня (студента). Тому на найближчий час головним має бути підвищення ефективності використання бюджетних коштів. А це неможливо без створення нових моделей і механізмів розподілу бюджетних коштів, які б враховували пріоритети державної освітньої політики. Це теж потребує змін освітнього законодавства.

Одне із заперечень проти прийняття нового закону його противники формулюють так: давайте спочатку виконаємо чинний закон, а потім будемо вигадувати щось нове.

Втім, є велике запитання – чи можна взагалі цей закон виконати? І чи дійсно він настільки гарний, що його треба і надалі намагатися виконувати?

Закон «Про освіту» був прийнятий у травні 1991 року, ще в Українській Радянській Соціалістичній Республіці. Це був період агонії СРСР, що зумовило велику кількість внутрішніх суперечностей, а також невідповідність вимогам сьогодення.

До закону неодноразово вносили різноманітні правки, а в 1996 році була ухвалена його нова редакція.

Втім нерідко ці правки не покращували закон, а лише створювали додаткові колізії та суперечності.

Більш того, відносно ліберальні норми початкового варіанту поступово замінювалися поверненням до радянської моделі жорстко централізованого управління освітою.

Закон надає надзвичайну для свого часу автономію закладам освіти, але у цілому залишає жорстко централізовану радянську систему управління. Він не передбачає чіткого визначення відповідальності і повноважень органів управління, оскільки за радянських часів це визначалося поза межами освітнього законодавства.

Закон вже не згадує керівну роль КПРС, але й не запроваджує нових ефективних механізмів зовнішнього впливу на систему освіти, які б змушували її корегувати цілі відповідно до потреб та вимог громадян і суспільства.

Багато важливих питань – оцінювання стану освіти, механізми визначення і врахування суспільних потреб та вимог до освіти залишаються поза увагою закону.

Зміни, внесені до нього після 1991 року, значною мірою були спрямовані на відновлення керованості системи.

Це не дивно, бо романтичний варіант закону 1991 року був занадто відірваний від реалій і не створював багатьох необхідних інструментів управління освітою. Замість цього він передбачав право МОН та інших органів влади «здійснювати ініціативну діяльність», не заборонену законодавством.

Але відбувалося це корегування, значною мірою, шляхом передачі МОН багатьох повноважень, які раніше належали ліквідованим радянським органам влади, а також іншим органам управління освітою.

У 1996 році на базі Міністерства народної освіти та Міністерства вищої освіти було створено єдине міністерство освіти, якому з 2012 року були передані повноваження Вищої атестаційної комісії.

Таким чином ми отримали майже ізольовану від суспільства систему освіти, яка сама ставить собі цілі і сама себе оцінює.

Протягом останніх 20 років ці цілі все далі і далі відривалися від потреб суспільства. Поряд з економічною кризою це значною мірою зумовило проблеми, які ми маємо сьогодні в українській освіті.

За минулі роки був суттєво розширений перелік повноважень МОН. У 2012 році черговими змінами до закону «Про освіту» Верховна Рада передбачила формальний поділ МОН на два окремі центральні органи виконавчої влади, один з яких мав би забезпечувати формування державної політики у сфері освіти, а другий її реалізацію.

Але на практиці такий поділ не відбувся, і більшість передбачених законом повноважень обох органів продовжує виконувати МОН. В результаті загальна кількість його повноважень збільшилася вдвічі.

Крім питань власне освітньої політики, до компетенції МОН, відповідно до статті 12 чинного закону «Про освіту», належать:

• встановлення державних стандартів знань з кожного предмета (така норма перешкоджає запровадженню компетентністних стандартів, а також суперечить новому закону «Про вищу освіту»);
• нормативно-правове та методичне забезпечення функціонування навчальних закладів;
• розробка проектів положень про навчальні заклади, що затверджуються Кабінетом Міністрів України;
• організація підвищення кваліфікації педагогічних, наукових і науково-педагогічних кадрів;
• забезпечення підготовки та видання підручників, посібників (норма стосується всіх рівнів освіти – чи багато підручників і посібників для вищої освіти було видано МОН за останні 25 років?);
• здійснення керівництва державними навчальними закладами (цей закон зараховує до державних заклади, засновані на загальнодержавній або комунальній власності, тобто переважну більшість закладів формальної освіти);
• проведення комплексних перевірок дошкільних, загальноосвітніх, позашкільних і професійно-технічних та вищих навчальних закладів, контроль проведення атестаційної експертизи;
• здійснення навчально-методичного керівництва у вищій освіті;
• здійснення методичного керівництва і координацію роботи органів управління освітою з питань організації і проведення контрольних заходів та атестації підпорядкованих їм навчальних закладів;
• здійснення контролю та участь у моніторингу якості підготовки учнів та студентів;
• вивчення стану організації виробничої практики учнів і студентів;
• забезпечення організації роботи з фізичного виховання, фізкультурно-оздоровчої і спортивної роботи в навчальних закладах усіх типів і рівнів акредитації, здійснення науково-методичного забезпечення цієї роботи в ході навчального процесу і в позанавчальний час.

Які автономія закладів та академічні свободи можуть існувати за такого обсягу повноважень верхнього рівня управління?

Але ж є ще інші рівні. Для порівняння, на нещодавній презентації Кабінетом Міністрів реформи державного управління «невластивими повноваженнями міністерств» були названі:

• пряме управління державними підприємствами та об’єктами державної власності;
• здійснення контрольно-наглядової та інспекційної діяльності;
• безпосереднє надання державних послуг.

У 2012 році було змінено статтю 5 закону, за якою «державний нагляд (контроль) у сфері освіти здійснюється … центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, та місцевими органами управління освітою».

Відповідно до переліку повноважень, зазначеного у статті 12, цим органом мав би бути МОН.

Фактично ж державний нагляд з 2011 року здійснює іншій центральний орган виконавчої влади – Державна інспекція навчальних закладів, повноваження якої всупереч статті 19 Конституції взагалі не прописані ані в законі про освіту, ані в інших законах.

Як таке стало можливим? Можливо тому, що багато років і Верховна Рада, і уряд ставилися до цього закону не як до правового документу, який треба виконувати. А як до декорації, яка існує лише тому, що вона має бути.

В 1996 році до статті 3 додано норму, що «громадяни України мають право на безкоштовну освіту у всіх державних навчальних закладах». Але механізми її реалізації прописано лише для закладів загальної середньої, професійно-технічної та вищої освіти.

Для дошкільної освіти таких механізмів закон не передбачає, хоча, згідно із статтею 53 Конституції, держава має забезпечувати безоплатність і для цього рівня освіти.

А є ще заклади позашкільної та післядипломної освіти. Хоча Конституція і не надає відповідних гарантій, але передбачене статтею 3 право на безкоштовну освіту якимось чином має бути забезпечено і у цих випадках.

Стаття 33 редакції закону 1991 року передбачала, що вища освіта «здійснюється на базі повної загальної середньої освіти».

У редакції 1996 року було внесено доповнення, за яким «до вищих закладів освіти, що здійснюють підготовку молодших спеціалістів, можуть прийматися особи, які мають базову загальну середню освіту» (стаття 42).

Прийнятий у 1999 році закон «Про загальну середню освіту» встановив (стаття 12), що термін навчання у загальноосвітніх навчальних закладах III ступеня дорівнює 3 рокам (у 2010 році його було зменшено до 2 років).

Але для професійно-технічних та вищих навчальних закладів I-II рівнів акредитації за того ж самого державного стандарту освіти термін здобуття повної загальної середньої освіти окремо встановлюється МОН.

Чи не в цієї плутанині норм чинних законів одна з причин того, що колишня середня спеціальна освіта так і не стала справжньою вищою?

Багато норм закону про освіту явно чи неявно базуються на суперечливих уявленнях та ідеології кінця радянської епохи, коли прагнення до академічних свобод, автономії і послаблення державного регулювання поєднувалося з вимогами до збереження чи навіть посилення захисту громадян з боку держави, а також з нерозумінням альтернативних моделей державного управління в сфері освіти.

Тому, з одного боку, стаття 17 закону ще з 1991 року передбачає право закладів освіти на:

• самостійне планування роботи, вирішення питань навчально-виховної, науково-дослідної, методичної, економічної і фінансово-господарської діяльності;
• прийняття на роботу педагогічних, науково-педагогічних, інженерно-педагогічних та інших працівників, а також фахівців з інших держав, у тому числі за контрактами;
• самостійне використання усіх видів асигнувань, затвердження структури і штатного розпису в межах встановленого фонду заробітної плати.

А з іншого боку, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується на: управління навчальними закладами, що є комунальною власністю; організацію навчально-методичного забезпечення навчальних закладів… (стаття 14.2).

Це не тільки суперечить зазначеним нормам щодо автономії закладів, але і ставить запитання, у чому відмінність цього «управління» від «керування», яке за статтею 12.2 має здійснювати МОН.

До речі, у початковій редакції 1991 року повноважень з управління навчальними закладами ці органи не мали. Вони з’явилися лише в редакції 1996 року.

Ще одна суперечність тут виникає зі статтею 19, за якою здійсненням наукового і методичного забезпечення освіти можуть займатися лише заклади вищої і післядипломної освіти (а не всі заклади), а також велика кількість інших інституцій, починаючи від центральних органів виконавчої влади.

Закон декларує «всебічний розвиток людини як особистості та найвищої цінності суспільства» як мету освіти, але не створює інструментів її досягнення.

Більш того, передбачені ним, а також іншим законодавством методи оцінювання закладів та здобувачів освіти, оцінюють не особистість чи суспільну цінність, а знання, матеріальну базу, здатність виконувати інструкції вчителів чи керівництва та органів управління. Але ж давно відомо, що саме методи та критерії оцінювання визначають те, на що заклади освіти будуть спрямовувати свої основні зусилля на практиці.

Сучасна парадигма освіти виходить з того, що для її розвитку дуже важливою є роль суспільства, яке створює для свого впливу визнані державою недержавні органи.

Прикладами є існуючі в багатьох країнах Європи та Північної Америки недержавні інституції з акредитації закладів вищої освіти, сертифікації вчителів, допуску випускників до окремих видів професійної діяльності тощо.

Чинний закон не містить норм, які б забезпечували реальні можливості такого впливу. Майже всі управлінські та контрольні функції зосереджені в органів управління освітою та органів управління закладів освіти.

Інші органи державної влади і місцевого самоврядування зберігають певні важелі впливу через систему фінансування, механізми призначення керівників та працівників закладів освіти, погодження статутів і деяких рішень, всілякі процедури контролю.

Невеликі, переважно дорадчі повноваження мають органи самоуправління освітян. Але ж і вони функціонують в системі освіти і тому не є інструментами зовнішнього впливу суспільства на неї.

І останнє, але, мабуть найбільш важливе. Чинний закон заважає створенню багатьох інструментів, які конче необхідні для виводу української освіти з довготривалої кризи.

Значна частина таких інструментів потребує зміни повноважень органів влади та місцевого самоврядування, прав та обов’язків закладів освіти, перерозподілу повноважень між органами управління всередині закладів тощо і не може бути реалізована за передбаченої чинним законом системи управління освітою.

Перелік проблем можна було б продовжувати ще довго. Але й зазначене переконливо свідчить про те, що новий закон «Про освіту» дійсно потрібний терміново.